新时代强化基层人民检察院
法律监督权路径思考
摘 要：当前在司法体制改革不断深化和检察机关职能转型调整的新形势下，检察机关法律监督职能发生了深刻的变化。如何更加充分的发挥基层人民检察院法律监督权是摆在我们面前的一个重大课题。本文立足于基层人民检察院法律监督实际，进一步阐明法律监督权的属性，对新时代基层检察机关开展法律监督权路径提出了一些新的措施和思路，同时对未来检察机关法律监督权的扩展进行了一定的展望，提出了法律监督权法制化的标志——出台《法律监督法》，完善法律监督法律体系，增强法律监督的依法性，不断推进新时代中国特色社会主义检察制度创新发展。
关键词：检察机关 法律监督权 路径及展望
法治的标志是确保宪法法律统一正确实施。党的十一届三中全会明确提出“法律应具有极大权威”，党的十七大、十八大、十九大都强调要维护国家法制统一、尊严、权威。历史经验告诉我们检察机关在维护法制统一、尊严和权威方面具有举足轻重的作用。进入新时代，随着司法体制改革的不断深化，特别是部分检察职能转型调整的新变化，检察机关如何更好的适应新时代法律监督的新要求是摆在我们面前的一个重大课题。笔者立足于基层人民检察院法律监督的现状，结合检察机关法律监督职能的调整，就如何强化新时代法律监督以及发挥好新增法律监督职能提出一起建设性建议，并扩展法律监督新方向，不断完善中国特色社会主义法律监督体系，为建设中特色社会主义检察制度提供基层实践。
一、法律监督权的属性
人民检察院法律监督权具有宪法属性。宪法第一百三十四条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。确立了人民检察院法律监督权的宪法地位。只有正确认识、理解和把握检察机关的法律监督权的宪法属性，才能在新时代全面依法治国的进程中充分发挥检察机关的应有作用。法律监督权具有法律性。唐代吴兢在《贞观政要》中讲到：法，国之权衡也，时之准绳也，权衡所以定轻重，准绳所以正曲直。法律是调整社会关系的行为规范，是特殊的社会规范。人民检察机关法律监督权的法律属性表现在依法监督法律的正确施行和执行，监督的全过程必须依法进行，才能确保监督的法律性。法律监督权具有统一性，正如习近平总书记讲的：我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，在实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳，用好法治这个方式。可见法律统一性的重要性和必要性，作为检察机关法律监督权的重心是确保法律的统一，法律的统一表现在法律的适用和法律的执行统一。检察机关在法律适用和法律执行的统一上是不可或缺的。法律监督权具有权威性。法律监督权的权威性表现在检察机关对执行和适用法律出现偏差时依法提出纠正意见，必然或或然引起纠正程序；另一方面是对违法执行和适用法律错误或不当的行为依法进行制裁，当前这方面的制裁手段措施力度等相对较弱。树立法律监督权的权威在宪法法律统一正确实施中起着关键性的作用。
以上从基层的角度重点讲明了法律监督权的宪法性、法律性、统一性和权威性的属性，对于我们深刻认识法律监督权具有一定的帮助，特别是基层人民检察院是法律监督的中坚力量，对强化新时代法律监督，维护法律权威，建设社会主义现代化法治国家具有十分重要的作用。
二、新时代法律监督权的路径
新时代给检察机关的发展带来了前所未有机遇和挑战，司法体制改革将检察机关查办职务犯罪和预防职能转隶到监察委员会、新增检察机关公益诉讼检察职能等，通过改革检察机关的法律监督地位更加突显，要把法律监督作为检察机关的主业主责，就要不断探索和完善新时代法律监督权的新措施新路径，提升法律监督实效才能保障法律得以正确实施、法治得以践行。
（一）强化侦查监督权，确保刑事侦查活动依法进行
1、强化刑事立案监督。刑事立案就意味着刑事诉讼程序的启动。当前在刑事立案方面还存在“有案不立、有罪不究”和“违规立案、越权管辖”等问题，个别基层检察机关在立案监督上还不同程度的存在追求立案监督数量和规模，忽视监督的准确性。为此基层人民检察院要进一步强化立案监督，一是要加强对立案监督职能的宣传，宣传不能停留在表面上，要扎扎实实的深入宣传，侦查机关要落实在对涉嫌犯罪的当事人立案时书面告知如不服立案决定可以向检察机关申请立案监督，从而不断扩大立案监督案件线索来源，确保立案公正。二是进一步完善行政执法与刑事司法衔接机制的建设，改变“两法衔接平台”行同虚设的现状，重点是在环境保护、食品安全、劳动保障、民生领域、社会治理领域和金融管理领域等行政执法领域实现行政执法与刑事司法的全覆盖，杜绝一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节。三是建立案件互通互联机制，推动实现公安机关、检察机关、审判机关、监察机关和行政执法机关信息共享、案情通报、案件移送机制，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象的发生，实现行政司法机关之间的无缝对接。四是建立健全立案监督的长效工作机制，具体到线索来源机制、立案机制、办理机制、纠错机制等，形成一套行之有效的立案监督新模式。五是重点解决在立案监督环节对不接受监督或不执行监督决定的制约措施。这些措施必须要具有法律的强制性，才能保障立案监督的法律效果，要加强对立案监督强制措施的建议。
2、强化侦查活动监督。侦查活动的监督重点是防止侦查权滥用和保障人权。当前侦查活动监督相对较弱，侦查活动违纪违法等不规范现象在一定范围内存在，特别是对刑事拘留超期、不报捕、不起诉等的监督几乎处于空白。检察机关要加大对侦查活动监督的力度，一是要主动对侦查机关办案期限、强制措施、侦查取证、侦查措施等进行监督，建立健全对侦查机关侦查活动全程监督监控机制。二是抓好基层检察机关对重点、难点、重大社会影响等案件的全程介入或参与侦查活动的机制，保证重大案件侦查活动依法进行，维护社会大局的根本稳定。三是进一步完善在侦查活动过程中加强对侦查机关侦查人员刑讯逼供、暴力取证、非法拘禁、虐待被监管人员的行为进行依法监督,对构成犯罪的加大立案和查办力度，不断规范侦查人员办案纪律规范，从法律监督的角度强化人权的司法保障。四是建议建立侦查活动监督巡察的常态化机制。由市级检察机关牵头，各基层人民检察院配合组建侦查活动监督巡察组，对辖区所有侦查机关的侦查活动包括监察委员会查办职务犯罪案件一并实行定期或不定期的巡察，实现侦查活动监督的无缝对接。
3、提升逮捕质效。逮捕是涉及公民人身自由最严厉的强制措施。各司法机关存在对逮捕适用标准的认识不统一，侦查机关一般都希望能捕则捕，而检察机关往往坚持少捕慎捕。另外检察机关在办理个别逮捕案件时存在审查把关不严，重配合迁就，对侦查机关提捕即捕，够罪即捕，还有个别检察人员拔高逮捕条件，规避办案风险，该捕不捕的问题在一定程度上存在。要强化审查逮捕，一是要全面把握逮捕条件。必须同时具备三个条件，即有证据证明有犯罪事实；可能判处徒刑以上刑罚；采取取保候审不足以防止发生社会危险性。这三个条件要做到统一缺一不可。只有全面把握好了逮捕条件和标准才能不断提升逮捕质量，确保逮捕案件不出错。二是要坚持少捕慎捕，减少不必要的羁押。检察机关在批捕案件应注意发挥取保候审等非羁押性强制措施的替代作用。加强检察环节的社会综合治理，创造稳定的社会发展环境，构建和谐社会。三是进一步发挥好批捕指导侦查活动的工作，就是要全面贯彻证据裁判规则，加强对批捕环节的证据审查，拿出实实在在的举措，指导侦查机关部门依法客观全面准确的收集证据，用审判的标准审查证据，坚决防止案件“带病”进入起诉、审判环节，提升批捕案件质量和效率。
（二）强化刑事诉讼监督，切实维护司法公平正义
检察机关对刑事诉讼活动是否合法，对刑事判决裁定是否正确依法进行监督，是切实维护司法公正、保障诉讼参与人合法权利的重要法律监督手段。基层人民检察院是刑事诉讼监督的重点，大量刑事案件都在基层办理。要切实维护司法的公平正义就必须要强化对刑事诉讼的监督。
1、强化审查起诉职能。一是全面把握审查起诉条件。 刑事诉讼法规定人民检察院审查案件的时候，必须查明犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确；有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；是否属于不应追究刑事责任；有无附带民事诉讼；侦查活动是否合法。坚持按标准全面审查的原则，杜绝将“带病”案件移送起诉，把错案、瑕疵案件依法解决在审查环节。二是提升自行补充侦查案件的能力和水平。对审查后需要补充侦查的案件，建议按一定要求和比例实行自行补充侦查。一方面能体现审查案件的亲力亲为，又容易发现案件材料证据中与实际不相符合的情况，对进一步核实和确认证据具有重要价值；另一方面还有利于提高公诉人的审查把握案件和指导侦查方面的综合素质。三是逐步将现代科技手段运用于刑事案件审查工作，发挥智能辅助功能，不断探索案件审查的客观性和精准性，提升审查案件效率，推动刑事案件审查起诉的科学化智能化和智慧化水平。
2、强化刑事案件庭审指控与监督。一是坚持以审判为中心的原则，庭审前做好庭审预案，根据案件审查情况，重点做好当庭翻供预案、应对新事实新证据预案、重点人员出庭作证预案、庭审紧急情况预案等，事先有针对性的把控犯罪事实和证据。二是主动运用现代科技手段大力开展出庭一体化平台建设，将案件事实和证据以图片、声音、影像、文字等多媒体形式举证质证，有选择、有重点地对证据进行标示、宣读和说法，提升以审判为中心的控庭能力。三是指控犯罪事实和证据要准确，逐步建立健全侦查人员、证人、鉴定人员、勘查人员和被害人出庭机制，提升出庭率，完善非法证据当庭排除规则，有效的指控犯罪事实，依法保障审判实体和程序的公正公平，法律适用准确，量刑适当。四是建立以审判为中心的专家学者参与刑事庭审评议机制，对公诉人的举止着装、语言表达性、应变能力、指控案件的针对性以及庭审模式等进行综合评价，在“挑刺”中提升指控能力。五是在发挥指控犯罪的同时强化对审判的全程监督，确保案件庭审的公正。
3、敢于抗诉纠错。当前在刑事抗诉方面存在法律监督能力不足、不强、不敢抗、不愿抗，怕抗诉后得不到改判的情况，影响与审判机关的关系。另外检察长列席审委会制度不健全，存在走过场，作诱，没有落实，效果不桂。检察机关在抗诉方面有弱化法律监督职能的情况，为此要敢干提抗纠错。一是对刑事判决结果做好精准研判，充分利用7日的抗诉期限，重点对刑事判决结果与检察机关起诉意见书和量刑建议相差较大的，组织检察官集体研判，必要时提交检察委员会决定，及时作出是否提请抗诉决定。二是对生效刑事判决要精准监督，与刑事申诉部门建立健全监督刑事案件机制，实现刑事案件共享，根据案件情况通过提请抗诉、再审检察建议等方式加强对刑事案件的监督。三是积极向上级检察机关汇报抗诉案件情况，争取大力支持，必须时可请上级检察机关“接力监督”，坚决做好对重罪轻判案件、轻罪重判案件的监督纠错力度，开辟错案专栏，建立健全维护司法公平正义的常态化机制。四是扩大监督范围，重点加强对职务犯罪案件、经济犯罪案件、民生、社会关注案件的监督力度。敢于纠正冤假错案，进一步完善纠防冤假错案的长效机制，守望公平正义的最后一道防线。
（三）强化民事行政诉讼监督，维护当事人合法权益
民事行政案件数量远远大于刑事案件数量，涉及的面相当广，裁判的结果与当事人利益密切相关；加之民事行政检察工作起步较晚，相对于刑事检察工作而言，民事行政诉讼监督显得很薄弱。民事行政领域不公正的现象较为突出，为此要进一步加强对民事行政诉讼的监督，切实维护当事人合法权益和整个法治的公平。
1、强化民事诉讼监督。一是加强民事诉讼监督机构建设，建议单独设立民事诉讼监督检察部门，将民事诉讼领域经验丰富的检察人员配备到民事诉讼监督检察部门。从重自强和自身建设的角度来克服民事诉讼监督机构人员力量不足和经验不丰富的问题。二是强化对民事诉讼类案的监督，在监督“虚假诉讼”，民间借贷、企业破产、房屋买卖、驰名商标认定等方面的个案时，建议及时总结监督经验，形成同类案件监督的模式，不断增强民事诉讼监督的针对性。三是要敢于善于监督，与审判机关建立相关民事案件参与庭审和列席审委会机制，不断深化对民事裁判结果监督、审判人员的监督和执行监督。民事诉讼监督要不断适应派出法庭、知识产权法院、互联网法院、金融法院等改革，确保监督的全覆盖。四是强化民事诉讼监督措施，充分发挥好抗诉、再审检察建议的监督职能，建议从高层解决监督措施单一乏力问题，可依法增加拒不接受监督的罚款、拘留等强制措施，确保民事诉讼监督实效。
2、强化行政诉讼监督。随着城镇化水平的不断提升，行政拆迁、征地等涉及公民利益的具体行政行为不断增加，行政机关与群众之间的矛盾较为突出，行政行为与行政相对人之间的行政诉讼也随之增加，行政诉讼案件呈现倍增趋势。检察机关肩负起对行政诉讼案件的监督职能，通过有利的监督才能不断推进依法行政和法治政府建设，才能依法保护行政相对人的合法权益。一是强化对行政诉讼的全程全面监督，建立健全基层检察机关介入参与行政诉讼机制，改变以往的事后监督状态，监督过程中及时用好检察建议，确保行政诉讼过程中出现偏离实体公正和程序公平时能得到及时纠正。二是强化对行政行为的事前法律服务与帮助，护航行政行为合法、合理、合情，与行政机关建立行政行为共享平台和参与重大行政行为机制，从源头上强化对具体行政行为的监督，运用专业的法律知识当好行政机关的法律舵手，切实推进依法行政，提升行政执法水平和公信力。三是在运用好检察建议、再审检察建议和抗诉的基础上，进一步探索行政诉讼监督新模式和手段，变量的监督为质的监督，变建议性监督为强制性监督等，可以参照有关行政措施如行政处分、罚款、行政拘役等强制措施在行政诉讼和行政行为的监督上试点，逐步形成一套完善的行政监督新体系新措施，推进对依法行政和法治政府建设。
（四）强化刑事执行监督，依法保障人权
刑事执行监督是对刑罚执行、刑事强制措施执行、强制医疗执行等刑事执行活动的全面监督。刑事执行直接涉及公民的基本权利特别是人身自由。法律赋予检察机关对刑事执行活动的监督，对于依法保障人权具有十分重要的法律意义。当前个别监管场所还存在“牢头狱霸”，违法减刑、假释、保外就医，纵容、协助服刑人员从事违法犯罪活动，监管工作人员徇私舞弊、失职渎职、收受贿赂等违法犯罪行为。必须加强对刑事执行的检察监督，依法保障罪犯及犯罪嫌疑人人权。
检察机关应当树立新时代刑事执行监督的新理念，坚持刑事执行监督的政治效果、法律效果和社会效果相统一的高度去认真抓好刑事执行监督工作，既要注重依法保障刑事执行中当事人的合法权益和人权，又要注重通过监督促进罪犯的改造，向社会输出“合格产品”。进一步探索建立对刑事执行场所巡察监督机制，健全监督体系，加大巡察力度，全面覆盖刑事执行的各个方面，确保刑事执行监督不缺位。建议有条件的地区可跨区域单独设立刑事执行监督检察院，将大量的刑事执行监督工作进行科学化的分类，划归不同的部门管理，可设立监狱检察科、刑事强制措施检察科、剥夺政治权利检察科、监外执行监督检察科、刑事执行犯罪检察科等，进一步强化对刑事执行的检察监督。建立健全刑事执行监督配合机制，基层检察机关加强与同级公安、法院、司法局、刑事执行场所的联系，必要时可联合开展群众反映强烈的职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等刑事执行专项督查行动，坚决监督纠正刑事执行过程中的突出问题。同时配齐配强刑事执行检察力量，将检察业务经验丰富的检察官充实到刑事执行检察部门，重点是加大查办刑事执行场所工作人员违法减刑、假释、保外就医，徇私舞弊，失职渎职，收受贿赂等犯罪行为，切实维护刑事执行公正。
（五）发挥好公益诉讼检察职能，切实履行维护社会公共利益
检察机关公益诉讼职能是新增法律监督职能，有力的拓展了检察机关法律监督职能的内涵与外延，是法律监督的新方式，是推进检察事业与时俱进、服务经济社会发展新的着力点。基层人民检察院必须充分发挥好公益诉讼检察职能，更加突出法律监督的社会性、公益性和价值性。
1、加强基层检察机关公益诉讼机构建设。主动向地方机构编制委员会争取设立公益诉讼检察部门，较大的县可以单独设立公益诉讼检察科，管辖本县公益诉讼案件，接受上级院领导；市辖区检察院不设立公益诉讼检察部门，建议以市级检察机关为主设立公益诉讼检察处，管辖市辖区公益诉讼案件，领导县级检察机关开展公益诉讼工作，进一步明确公益诉讼检察职能职责，整合基层检察机关公益诉讼资源。公益诉讼涉及立案、案件调查、证据收集、提起诉讼以及监督判决结果的执行等职能，要选派业务素质优良的检察官充实到公益诉讼部门。同时要加强对检察官办理公益诉讼案件的理论与实践的学习培训，强化实践课题研究，提升公益诉讼能力。
2、积极探索公益诉讼案件办理的新模式新经验。公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。基层检察机关要及时向地方党委、人大、政府汇报公益诉讼重大工作和重点案件办理情况，积极争取党政机关的理解和支持，形成维护公共利益的良好氛围。同时，加强“两院”的衔接，就公益诉讼案件受理、审理程序等在法律框架范围内共同推进公益诉讼工作。作为基层检察机关重点要在办理公益诉讼案件的实践中，主动探索公益诉讼案件立案条件、调查取证手段、移送起诉标准、庭审指控以及判决执行监督，建立健全一整套科学的公益诉讼监督体系，为顶层设计提供基层实践经验。
3、完善公益诉讼法律体系。当前公益诉讼法律体系不完善，新修订的民事诉讼法第五十五条赋予检察机关提起公益诉讼权力的法律规定。该条对检察机关只作出了有条件的提起公益诉讼的权力，具有一定的限制性，公益诉讼权力较为模糊。研究组认为，公益诉讼是不同于民事诉讼、行政诉讼，应当有自身独立的法律体系，必要时建议出台公益诉讼法，就公益诉讼立案、调查、构成犯罪的移送、调查终结、审查移送起诉、法庭审理以及判决执行等进行全面的规定，取代现有的相关司法解释和联合规定等。通过立法解决当前公益诉讼案件办理立案难、调查取证更难、判决得不到及时执行等问题，将公益诉讼工作全面依法纳入法律规定，依法行使保障公益的权力。
三、法律监督权的扩展
随着依法治国、法治国家建设和法治水平的不断提升，检察机关的法律监督职能将得到进一步扩展和完善。现就法律监督权的扩展提出一些建设性意见。
（一）建议赋予检察机关任职征询权和免职启动权
一是检察机关作为法律监督机关，对政府依法行政进行法律监督，对政府机关工作人员的法律水平和行政执法能力最具有发言权。建议在提拔领导干部时征询检察机关的意见和建议，条件许可还可对提拔对象进行行政法律知识测评。将检察机关意见和测评成绩作为提拔的参考并占一定的权重，这样有利于提升行政机关依法治政的水平和依法行政的能力。二是赋予检察机关启动免职权可以弥补人大罢免权的不足，主要表现在检察机关作为法律监督机关对同级行政司法官员违法失职的情况通过调查取证、听取申辩等一系列程序方可作出最有力的判断，由检察机关行使免职启动权是最适合和最令人信服的。另外，由检察机关启动罢免程序更具有可操作性，也进一步完善了对行政官员的监督方式，主要表现在对于那些违法失职行为尚不构成犯罪的可以由检察机关提起免职启动权，由人大审核后决定是否予以免职。因此通过检察机关向人大提起免职的建议，可以进一步完善并落实宪法赋予人大的人事监督职权，具有重大的现实意义。
（二）探索检察机关违宪审查权
法律监督应当包含对所有的法律法规依法进行监督，宪法的实施也不列外，其目的是保证国家法治的统一。所谓违宪审查制度是指由宪法规定的国家机关按法定程序对法律、规范性文件的合宪性进行审查，并作出裁决的制度[1]。根据目前基层人民检察院办案数量和质量可以看出基层检察机关作为违宪审查机关具有法律专业水准和审查能力，完全能胜任违宪审查工作，具有开展违宪审查的法律基础。可积极探索违宪审查的范围，把地方性法规、自治条例、单行条例、行政法规、行政规章及其他规范性文件，包括政府的决定、命令、行政措施以及抽象行政行为等纳入审查范围。同时，完善审查机制程序以及作出违宪后的救济途径等，如基层人民检察院对哪些法律法规可以直接提起违宪审查权，哪些只能由上级院甚至最高检提起等作出明确规定，对提起违宪审查的法律规定最终由法院或人大等依法作出是否违宪的决定，作出后的救济途径等。但目前基层检察机关可以利用检察建议等方式对行政决定、命令、行政措施等是否违法提出法律意见，这也是审查的方式之一。
（三）尽快出台法律监督法
法律监督一直没有专门的综合立法，监督依据分散于人民检察院组织法、检察官法和三大诉讼法，缺乏系统规定和相关配套制度，导致监督范围不确定、监督程序不完善、监督措施不充分、监督效力不明确。既然宪法将检察机关确定为法律监督机关，就必须要完善检察机关行使监督权的法律制度，特别是通过制定法律监督法，明确监督程序监督实体，依法确定法律监督的范围、监督的条件、监督的启动、监督的程序、监督的措施、监督的后果以及监督的救济措施等，为检察机关开展法律监督提供坚强的法制保障。
研究基层人民检察机关法律监督权的目的就是必须坚定不移探索、创新、践行新时代中国特色社会主义检察道路、检察理论、检察制度和检察文化，努力走出新时代中国特色社会主义检察理论指导下的中国特色社会主义检察道路，把宪法法律赋予的法律监督职能做实、做强、做优，在深化依法治国伟大实践中作出更大贡献。(自贡市大安区人民检察院 王东)
参考文献：
1、《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社出版，2017年10月第1版；
2、《检察机关执法工作基本规范》，最高人民检察院2013年版，中国检察出版社；
3、《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，最高人民检察院民事行政检察厅编，中国检察出版社，2017年4月第1版；
4、袁其国，《公诉实战技巧》，中国检察出版社检察业务技能丛书2007年8月第1版；
5、张智辉，《检察权研究》，中国检察出版社2007年9月第1版；
6、李征，《中国检察权研—以宪政为视角的分析》，中国检察出版社，2007年10月第1版。
